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強(qiáng)化電力安全生產(chǎn)違法處罰力度和責(zé)任追究力度

                                                                                                                                                        ——《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》解讀一

國(guó)家發(fā)展改革委日前公布《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）?！掇k法》自2015年10月1日起正式施行。此《辦法》結(jié)合電力建設(shè)工程特點(diǎn)，進(jìn)一步明確了國(guó)家能源局對(duì)電力建設(shè)工程進(jìn)行監(jiān)管的具體職責(zé)和各建設(shè)主體的安全責(zé)任。這對(duì)保障電力工程施工質(zhì)量和安全生產(chǎn)具有重要意義。

電力建設(shè)施工安全存七方面問(wèn)題

日前，國(guó)家能源局黨組成員、副局長(zhǎng)王曉林就該《辦法》出臺(tái)的背景、意義，修訂重點(diǎn)及新增內(nèi)容等問(wèn)題予以權(quán)威解讀。

王曉林介紹，《辦法》是一部電力建設(shè)工程施工安全方面的重要行政法規(guī)，其立法目的即為加強(qiáng)電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。

當(dāng)前，我國(guó)電力安全生產(chǎn)態(tài)勢(shì)總體平穩(wěn)，但電力建設(shè)施工安全形勢(shì)非常嚴(yán)峻。初步統(tǒng)計(jì)，2014年發(fā)生電力建設(shè)人身傷亡責(zé)任事故17起、死亡30人，同比分別上升113%和173%，2015年上半年，全國(guó)發(fā)生一般電力人身傷亡責(zé)任事故17起，死亡24人，其中電力建設(shè)人身傷亡事故4起，死亡9人。

總體而言，電力建設(shè)施工安全存在以下七方面問(wèn)題：

一是對(duì)安全生產(chǎn)認(rèn)識(shí)不到位，安全意識(shí)淡??；

二是安全管理制度不健全，安全生產(chǎn)費(fèi)用使用不規(guī)范；

三是資質(zhì)審查不嚴(yán)，存在無(wú)資質(zhì)和超資質(zhì)范圍施工、違規(guī)分包、以包代管問(wèn)題；

四是施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理混亂，事故隱患多，尤其是現(xiàn)場(chǎng)腳手架管理不規(guī)范，安全風(fēng)險(xiǎn)大，建設(shè)單位和監(jiān)理單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)特種設(shè)備進(jìn)場(chǎng)及使用和特種設(shè)備操作人員疏于監(jiān)管，把關(guān)不嚴(yán),施工用電管理不規(guī)范，安全隱患多；

五是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理形同虛設(shè)，監(jiān)理過(guò)程走過(guò)場(chǎng)；

六是應(yīng)急預(yù)案不完整，應(yīng)急管理不到位；七是未按要求組織安全教育培訓(xùn)，職工安全意識(shí)淡薄等。

為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和能源監(jiān)管工作需要及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的電力建設(shè)規(guī)模大、環(huán)保要求高等特點(diǎn)，針對(duì)電力建設(shè)工程呈現(xiàn)出的點(diǎn)多面廣跨度大、安全管理難度大、自然災(zāi)害多等問(wèn)題，結(jié)合多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和各參建單位的意見(jiàn)和建議，起草了本《辦法》，以國(guó)家發(fā)展和改革委令的形式下發(fā)。

提高監(jiān)管透明度和公信力

《辦法》對(duì)今后電力施工安全監(jiān)管工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一是強(qiáng)化依法監(jiān)管，推進(jìn)電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理工作規(guī)范化、法制化，規(guī)定了電力建設(shè)工程施工安全必須堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，提高監(jiān)管透明度和公信力；

二是劃清責(zé)任邊界，電力建設(shè)工程涉及的建設(shè)主體眾多，各建設(shè)主體的活動(dòng)與電力建設(shè)工程的安全生產(chǎn)責(zé)任密切相關(guān)。《辦法》對(duì)電力建設(shè)工程各參建單位的具體職責(zé)，規(guī)定了電力建設(shè)工程各建設(shè)主體必須遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；

三是嚴(yán)肅責(zé)任追究和事故查處，《辦法》對(duì)電力建設(shè)工程各參建單位在建設(shè)過(guò)程中的安全職責(zé)和相應(yīng)的法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定?！掇k法》出臺(tái)后，使施工安全責(zé)任追究和事故查處有了更加明確的法律依據(jù)。

王曉林說(shuō)，《辦法》共分8章，53條。主要呈現(xiàn)出“三個(gè)明確，兩個(gè)突破，一個(gè)促進(jìn)”特點(diǎn)。

“三個(gè)明確”一是明確了國(guó)家能源局作為主管部門(mén)在電力行業(yè)施工安全方面具有監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施。二是進(jìn)一步明確了工程建設(shè)各參建單位在安全管理方面的主體責(zé)任。三是明確了各參建單位忽視施工安全管理可能承擔(dān)的后果和違法違規(guī)的處罰條款。

“兩個(gè)突破”是在監(jiān)管措施及處罰力度方面均有突破。

“一個(gè)促進(jìn)”是積極促進(jìn)工程建設(shè)各參建單位加強(qiáng)工程現(xiàn)場(chǎng)施工安全水平。

《辦法》強(qiáng)調(diào)，要建立健全安全生產(chǎn)保證體系和監(jiān)督體系，推廣應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)實(shí)施安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和安全生產(chǎn)科學(xué)管理，這些要求都是為了促進(jìn)工程建設(shè)各相關(guān)單位加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)管理，完善企業(yè)安全生產(chǎn)文化，提升施工安全管理水平?！掇k法》是為了促進(jìn)工程建設(shè)各主體單位在內(nèi)部管理上提升安全生產(chǎn)管理水平，從而達(dá)到“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”的根本目的。

明確現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員“停工權(quán)”

在監(jiān)管措施方面，進(jìn)一步明晰了監(jiān)管措施、“停工權(quán)”使用、啟用“約談機(jī)制”、建設(shè)安全信用體系等內(nèi)容。監(jiān)管措施的突破主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）明確了監(jiān)管措施和手段。能源局及派出機(jī)構(gòu)，包括組成的專(zhuān)家組，在進(jìn)行施工安全檢查時(shí)，有權(quán)力調(diào)取相關(guān)企業(yè)安全管理相關(guān)資料，并進(jìn)行查閱。通過(guò)查閱這些相關(guān)資料，一是可以查出企業(yè)的安全管理狀況，提出相關(guān)建議；二是可以通過(guò)資料是否齊全、完整，反映出企業(yè)是否有效實(shí)施安全管理；三是通過(guò)這些資料，確定是否存在違反法律法規(guī)等行為，必要時(shí)給予糾正和作為實(shí)施處罰依據(jù)。

（二）賦予了監(jiān)管人員現(xiàn)場(chǎng)停工的權(quán)力。明確了監(jiān)管人員有停工的權(quán)力。能源局及其派出機(jī)構(gòu)在施工安全檢查中，發(fā)現(xiàn)有重大生產(chǎn)安全事故隱患，一是要掛牌督辦，責(zé)令及時(shí)整改，二是在分析評(píng)估隱患本身存在危害的同時(shí)，還要分析在整改過(guò)程中，是否會(huì)出現(xiàn)其他危害因素，整改前或整改過(guò)程中無(wú)法保證安全的，可以作出暫時(shí)停止施工的處理，或要求作業(yè)人員從危險(xiǎn)區(qū)域撤出，從而保證作業(yè)人員生命安全。

（三）建立了約談、誡勉機(jī)制。啟用“約談機(jī)制”是一種行之有效的監(jiān)管措施。《辦法》規(guī)定，采取的措施中，可以約談存在生產(chǎn)安全事故隱患整改不到位的單位。

（四）施工安全納入國(guó)家統(tǒng)一的信用體系。安全信用體系建設(shè)和公開(kāi)不良信息，是對(duì)監(jiān)管措施的完善和深化?！掇k法》明確，要建立電力建設(shè)工程施工安全領(lǐng)域相關(guān)單位和人員的信用記錄，并將其納入國(guó)家統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，依法公開(kāi)嚴(yán)重違法失信信息。

強(qiáng)化違法處罰力度和責(zé)任追究力度

王曉林指出，《辦法》出臺(tái)之前，國(guó)家能源局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，《辦法》出臺(tái)后，是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)在電力建設(shè)方面所表述的監(jiān)管職責(zé)的進(jìn)一步細(xì)化與補(bǔ)充完善，明確國(guó)家能源局的監(jiān)管職責(zé)，

一是建立健全電力建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制,制定電力建設(shè)工程施工安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；

二是建立電力建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)事故和重大事故隱患約談、誡勉制度；

三是加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)事故多發(fā)地區(qū)、安全管理薄弱的企業(yè)和安全隱患突出的項(xiàng)目、部位實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督檢查。國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，一是部署和組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督檢查；二是建立電力建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)事故和重大事故隱患約談、誡勉制度；三是依法組織或參加轄區(qū)內(nèi)電力建設(shè)工程施工安全事故的調(diào)查與處理，做好事故分析和上報(bào)工作。

王曉林強(qiáng)調(diào)，為貫徹落實(shí)《安全生產(chǎn)法》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，我們?cè)黾恿藢?duì)違法行為的處罰，并征求了國(guó)務(wù)院法制辦和有關(guān)部委的意見(jiàn)，《辦法》罰則部分內(nèi)容全部有相應(yīng)的法律依據(jù)，法律責(zé)任明確、處罰到位。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)變化，電力建設(shè)工程施工安全方面的法律法規(guī)缺失對(duì)違法行為的責(zé)任追究和處罰，難以適應(yīng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的實(shí)際需要。為了加大對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的懲處力度，《辦法》首先堵塞了法律責(zé)任處罰的漏洞，對(duì)國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)主管人員、工程項(xiàng)目建設(shè)單位及參建單位的主要負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及作業(yè)人員都明確了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，明確了違法行為應(yīng)予以相應(yīng)的處罰。

強(qiáng)化了對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的處罰力度和責(zé)任追究力度。

《辦法》對(duì)于違法違規(guī)行為，不但規(guī)定了要對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰，也會(huì)對(duì)企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行處罰，是一種雙罰制度，同時(shí)還會(huì)對(duì)企業(yè)采取相應(yīng)的“行業(yè)禁入”處罰。

從《辦法》中可以看出，對(duì)責(zé)任追究力度較大，如發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成人員傷亡、他人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任；造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接責(zé)任人員，依據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任等。《辦法》不僅寫(xiě)明了違法處罰的條款，而且直接宣示了誰(shuí)違法誰(shuí)就應(yīng)該接受處罰和制裁，對(duì)安全生產(chǎn)起到了保障和促進(jìn)作用，體現(xiàn)了法律的可實(shí)施性和可操作性。